第二，非政府组织的行政法责任应确立免责事项。

王世涛，大连海事大学法学院教授、法学博士、博士生导师。行政机关集二权甚至三权于一身，将使行政机关成为全能政府。

{12}孙笑侠：《两种程序法类型的纵向比较——兼论程序公正的要义》，《法学》1992年第8期。如此一来，本应由立法机关保留的立法权将会被行政机关蚕食，而将事关国家重大制度与人权基本保障的立法权开放给行政机关行使，对于一国的宪政体制来说是相当危险的，这也为行政授权立法权的滥用埋下了隐患。四、我国行政授权立法的完善进路针对我国行政授权立法存在的上述弊病，借鉴西方行政授权立法的成功经验，我国应当在以下几个方面完善行政授权立法的体制：其一，建立健全立法监督制度，构建起全国人大对行政授权立法的事先审查制度与责任追究制度，并促进备审制度付诸实施。此外，立法机关还需针对《立法法》第89条规定的行政法规备案审查机制与该法第88条之第7款规定的授权撤销机制，制定出具体的实施细则，以促进立法机关真正启动上述机制，切实实现其对行政授权立法的事后立法监督。再如《立法法》虽然在第35条作出了立法机关可以将其制定的法律草案予以公布的规定，却没有对行政立法作出此类规定，致使行政授权立法机关可以堂而皇之地封闭立法过程，排除公众的知情权，以此逃避公众和社会舆论的监督。

不仅如此，目前国内对于行政授权立法的理论研究也尚显薄弱，特别是行政授权立法的正当性及其实现方式的专门性研究相当不足。不仅如此，我国对授权后行政立法的控制也存在着诸多弊端。（三）健全人大对预算草案的审批程序是人大发挥作用的重要保障西谚云：正义不仅必须实现，且须以看得见的方式实现。

同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。如美国国会设有预算办公室，[47]参、众两院都设有预算委员会。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年GDP的32％。

第二，鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当将预算初步审查制度纳入立法视野，加强财经委和预工委作为专门机构的职能，为预算的细化以及合理化、科学性进行事先审查和把关。如对初审中的听取意见程序，应规定各专门委员会和工作委员会在初审阶段，可以就预算草案中的部分项目举行座谈会、论证会、听取公众和有关专业人士的意见，也可以通过质询、举行听证会等方式，要求财政部门及相关政府部门就有关收支项目的合法性、合理性接受公众和委员会的提问，进行口头答辩。

因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。[6]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第51页。[10]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第291页。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开如何花钱，只得到两份完整答复。

可见，责任政府的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。[9]（美）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，浙江人民出版社1988年版，第8页。[40]苏永通：《五万亿财政收入怎么花，四学者公开呼吁公共预算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。[23]根据已有报道，全国范围内仅有的几例人大切实运用审批权否决政府预算的例子包括：（1）1995年，河北省饶阳县人大审议预算时，针对预算安排不能保证文教人员工资，打了赤字的问题，经过两次否决，历时三个多月，第三次审查才予以批准。

1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）预审的具体程序规定。

当然，科学、民主、统一的预算法制的建立还包括预算的编制、预算的执行监督等一系列环节的法制化，这些制度与人大的预算审批制度环环相扣，同样需要理论界予以更多关注与探讨。一方面，我国目前的两会1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。

如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。[16]参见焦建国：《民主财政论：财政制度变迁分析》，《社会科学辑刊》2002年第3期。[7]参见（英）洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第77页。[51]同前注[44]，张献勇书，第179页。这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。[17]英国的代议制宪政模式，基本上奠定了近代西方国家宪政模式的蓝本。

日本国会则会通过全院会议质询、一般质询、举行公听会等方式听取意见。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门公车使用、公款接待、公款出国等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。

德国议会对预算如作出增加收入或减少支出的修正，就不需要政府同意。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。

即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。[41]参见季卫东：《网络社会中的有限宪政革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/Article—Detail．asp?ArticleId=35139，2009年7月6日访问。

尽管我国人大的整体会期在短期内无法改变，但至少应当适当压缩对政府工作报告的讨论，将对预算的审议时间从目前仅有半天的讨论时间，延长为2至3天。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。[3]参见洪丹：《荒谬无比的岁末突击花钱》，《南方周末》2007年11月29日。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第3条。

（12）2002年1月，湖南省沅陵县人大否决财政预算报告，4个月后，加开一次县人代会才批准预算报告。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。

国会从此不仅拥有充足的资料来源，以对抗行政部门，而且总统的情报来源也不再具有绝对的优越性。[32]在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。

[27]《全国人民代表大会议事规则》第32条。[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。

Accountability一词来源于Account，而Account本指帐目、计算、说明，[14]本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师Accountant也来自于同一词根。这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。集中体现人民主权原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民主权的具体途径。这一数据远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、韩国的5．06％、法国的6．5％、加拿大的7．1％以及美国的9．9％。

预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。据一位代表回忆，总理读报告花了半天时间，剩下的2天半，花一大半的时间评政府工作报告，因此，只有1天的时间看预算，最后半天的时间才能讨论。

但目前我国社会公众对预算信息的了解总体上仍十分困难。[48]结合国外预算审批的经验，以及我国人大制度的实际状况，对于我国人大的预算审批程序可以从以下几个方面加以完善：第一，延长预算讨论的审议时间。

如在德国、法国，预算草案都必须在议会经过三读之后方能通过。[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。

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